Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Республики Адыгея в составе:

председательствующего - Ткаченко В.В. судей -Тхагапсовой Е.А. и Хапачевой Р.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании

дело по кассационным жалобам представителей МПР России, Росприроднадзора, администрации МО «г. Сочи» на решение Майкопского городского суда от 22 октября 2007года, которым постановлено:

-заявление Бриниха В. А. о признании решений, действий должностных лиц и актов государственных органов незаконными удовлетворить.

        Признать порядок проведения государственной экологической экспертизы, формирования и организации деятельности экспертной комиссии государственной экологической экспертизы, осуществляющейся на основании приказов руководителя Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) от 20.07.2006г. № 254, от 18.08.2006г. № 313 и от 14.09.2006г. № 339, не соответствующими действующему законодательству; не включение в экспертное заключение материалов аргументированных предложений по экологическим аспектам хозяйственной или иной деятельности, поступивших от общественных организаций, выводы и заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы, утвержденной приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) 27.09.2006г. № 355 необоснованными и незаконными.

        Признать недействительным приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации «О внесении изменений в Положение о федеральном государственном учреждении «Сочинский национальный парк», находящийся в ведении приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования» от 09.10.2006г. № 239.

        Заслушав доклад судьи Ткаченко В.В., объяснения представителей МПР России - Колодкина А.В. и Шатрова Е.И., полагавших решение суда незаконным, необоснованным и поддержавших доводы кассационной жалобы; объяснения представителя Росприроднадзора, поддержавшего доводы кассационной жалобы; объяснения представителей ФГУ «Сочинский национальный парк» - Зайцева К.Н. и Туниева Б.С., поддержавших доводы заинтересованных лиц; объяснения представителя руководителя экспертной комиссии государственной экологической экспертизы Чеквитадзе Г.Г., поддержавшего доводы заинтересованных лиц; объяснения представителя администрации МО «г. Сочи» Картакаева Т.К., поддержавшего доводы кассационной жалобы, судебная коллегия,

        Гражданин Бриних В.А. обратился в Майкопский городской суд с заявлением, которым просил признать порядок проведения государственной экологической экспертизы, осуществляющейся на основании приказов Росприроднадзора № 254 от 20.07.2006г., № 313 от 18.08.2006г. и № 339 от 14.09.2006г., не соответствующим действующему законодательству Российской Федерации; признать порядок формирования и организации деятельности экспертной комиссии государственной экологической экспертизы, осуществляющейся на основании приказов Росприроднадзора №254 от 20.07.2006г., № 313 от 18.08.2006г. и № 339 от 14.09.2006г., не соответствующим действующему законодательству Российской Федерации; признать не включение в экспертное заключение материалов по учету поступивших от общественных организаций аргументированных предложений по экологическим аспектам хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе необоснованными и незаконными; признать выводы заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы, утвержденного приказом № 355 от 27.09.2006г. необоснованными, а само заключение -незаконным; признать недействующим приказ Министерства природных ресурсов России № 239 от 09.10.2006г. «О внесении изменений в Положение о федеральном государственном учреждении «Сочинский национальный парк», находящемся в ведении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования».

        В обоснование заявления Бриних В.А. указал, что согласно приказа Росприроднадзора № 254 от 20.07.2006г. была проведена государственная экологическая экспертиза федерального уровня по материалам, обосновывающим изменение функционального зонирования территории Сочинского национального парка. Приказами Росприроднадзора № 313 от 18.08.2006г. и № 339 от 14.09.2006г. продлевались сроки проведения экспертизы, и в состав экспертной комиссии дополнительно были включены два эксперта из числа штатных сотрудников Министерства природных ресурсов Российской Федерации. 26.09.2006г. состоялось заключительное заседание экспертной комиссии, на котором большинством голосов было принято положительное заключение по материалам «Обоснование функционального зонирования Сочинского национального парка». При этом два эксперта с заключением экспертной комиссии не согласились и составили свои особые мнения.

        Указанное заключение экспертной комиссии было утверждено приказом Росприроднадзора № 355 от 27.09.2006г. и, на основании этого заключения, приказом Министерства природных ресурсов России № 239 от 09.10.2006г. были внесены соответствующие изменения в Положение о ФГУ «Сочинский национальный парк» по вопросам функционального зонирования территории национального парка.

        Бриних В.А. полагает, что при организации и проведении данной государственной экологической экспертизы были допущены нарушения Федерального закона «Об экологической экспертизе».

        Так, согласно ч. 1 ст. 14 ФЗ «Об экологической экспертизе», документация, представляемая на государственную экологическую экспертизу, должна содержать материалы оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности. Требования к исследованию по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности регулируются Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденным приказом Госкомэкологии России № 372 от 16.05.2000г. Представленные на экспертизу материалы оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) указанному Положению не соответствуют, так как не содержат достаточного анализа оценки вероятности возникновения риска экологических, социальных и экономических последствий.

В нарушение ФЗ «Об экологической экспертизе», на заключительном заседании экспертной комиссии от 26.09.2006г. не рассматривались аргументированные предложения общественных организаций. В заключении экспертной комиссии отсутствует указание на результаты рассмотрения этих аргументированных предложений.

Кроме того, как полагает Бриних В.А., при формировании состава экспертной комиссии были допущены нарушения правил подбора кадрового состава экспертной комиссии.

        Так, комиссия состояла из девяти человек, в том числе четверых внештатных экспертов, двух штатных работников Росприроднадзора. Ответственным секретарем комиссии были также штатный работник Росприроднадзора, а руководителем комиссии - директор ФГУ «Лосиный остров». Полагает, что участие в работе экспертной комиссии штатных работников государственных учреждений ставит под сомнение объективность выводов комиссии, чем нарушается принцип независимости экспертов, предусмотренный в ФЗ «Об экологической экспертизе». Кроме того, член экспертной комиссии Иванин В. М. является членом Консультативного Совета при Ассоциации заповедников и национальных парков Северного Кавказа.

Более того, в состав комиссии, в нарушение п. 14 Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы, не включены представители территориальных органов Росприроднадзора, в том числе Управления Росприроднадзора по Краснодарскому краю.

        Объективность заключения экспертной комиссии Бриних В.А. ставит под сомнение и потому, что на отдельных заседаниях комиссии присутствовал заместитель руководителя Росприроднадзора Алпатов А.А.

В объект государственной экологической экспертизы также были внесены изменения без доработки объекта экспертизы заказчиком согласно замечаний экспертной комиссии.

Бриних В.А. полагает, что в результате указанных им нарушений законодательства Российской Федерации экологическая экспертиза материалов «Обоснование функционального зонирования Сочинского национального парка» не обеспечила защиту его конституционного права на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ).

        То обстоятельство, что его предложения, как и аргументированные предложения иных общественных организаций не были рассмотрены экспертной комиссией, полагает нарушением его права на участие в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ).

В судебном заседании Бриних В.А. свои требования поддержал.

В отзыве на заявление Бриниха В.А. представитель ГУ «Сочинский национальный парк» просил в удовлетворении заявления отказать.

        Представитель администрации МО «г. Сочи» в возражениях на заявление Бриниха В.А. полагал, что заявление удовлетворению не подлежит.

        Явившийся в судебное заседание представитель Краснодарской краевой общественной организации «Экологическая Вахта по Северо­западному Кавказу» полагал требования заявителя законными и обоснованными.

Суд рассмотрел дело без участия представителей заинтересованных лиц - руководителя Федеральной Службы по надзору в сфере природопользования, руководителя экспертной комиссии государственной экологической экспертизы, Министерства природных ресурсов РФ, ФГУ «Сочинский национальный парк», администрации МО «г. Сочи» и вынес указанное выше решение.

        В кассационной жалобе представитель МПР России просил решение Майкопского городского суда от 22 октября 2006 года отменить и вынести новое решение, которым в удовлетворении Бриниха В.А. отказать.

В жалобе указал, что при организации и проведении государственной экологической экспертизы материалов «Обоснование функционального зонирования Сочинского национального парка» нарушений закона Росприроднадзором не допущено, экспертиза реализована в полном соответствии с исходными материалами и обладает юридической силой. Оспариваемый приказ МПР России издан в полном соответствии с результатами экспертизы.

В кассационной жалобе представитель Росприроднадзора просит решение Майкопского городского суда от 22 октября 2007 года отменить и постановить новое решение, которым в удовлетворении заявления Бриниха В.А. отказать.

        При этом указал, что порядок проведения государственной экологической экспертизы, порядок формирования экспертной комиссии государственной экологической экспертизы является законным. Так, государственная экологическая экспертиза реализована на основании материалов «Обоснование функционального зонирования Сочинского национального парка» и материалов обсуждений с общественными организациями и гражданами схемы нового функционального зонирования Сочинского национального парка. Выводы экспертной комиссии ГЭЭ о допустимости воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности являются достоверными и научно обоснованными. Росприроднадзором соблюден принцип независимости экспертов, предусмотренный в ФЗ «Об экологической экспертизе». Обоснование оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) относится к исключительной компетенции экспертной комиссии ГЭЭ. Росприроднадзор не является органом, уполномоченным оценивать экологические последствия реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности, поэтому вправе только продублировать заключение экспертной комиссии ГЭЭ. Оспариваемый приказ утвердил заключение экспертной комиссии ГЭЭ, оно имеет юридическую силу. Кроме того, кадровый состав комиссии сформирован в соответствии с законом.

        В кассационной жалобе представитель администрации МО «г. Сочи» просит решение суда первой инстанции отменить, в удовлетворении заявления Бриниха А.В., отказать.

        В жалобе указал, что реализация государственной экологической экспертизы проведена с учетом материалов, представляющих общественное мнение, что подтверждается протоколом от 25.05.2006г., отражающим итоги рассмотрения обсуждений с общественностью «Обоснования функционального зонирования территории Сочинского национального парка». Кроме того, оспариваемый приказ не нарушает прав, свобод и законных интересов заявителя, не оказывает негативного воздействия на окружающую среду, принят в пределах компетенции и в соответствии с Положением о Федеральной Службе по надзору в сфере природопользования, утвержденным Постановлением Правительства РФ №400 от 30 июля 2007 года.

        В возражениях заявитель Бриних В. А. полагает решение Майкопского городского суда от 22 октября 2007 года законным и обоснованным, отмене не подлежащим, и просит в удовлетворении кассационных жалоб представителей заинтересованных лиц отказать.

        В возражениях указал, что в состав экспертной комиссии ГЭЭ включены два штатных сотрудника Росприроднадзора. Ответственным секретарем экспертной комиссии также является штатный сотрудник Росприроднадзора, а руководителем - директор ФГУ «Лосиный остров». Бриних В.А. полагает, что кадровый состав экспертной комиссии сформирован незаконно. Кроме того, Бриних В.А. полагает, что экспертиза проведена на основании некомплектных исходных материалов. В их состав, в нарушение ч.1 ст. 14 ФЗ «Об экологической экспертизе», не вошли аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой деятельности по материалам «Обоснование функционального зонирования территории Сочинского национального парка», что нарушает его конституционные права на благоприятную окружающую среду, на достоверную информацию о ее состоянии, на участие в управлении делами государства,

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб заинтересованных лиц, возражений заявителя, судебная коллегия полагает, что решение суда первой инстанции следует отменить и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новое решение, по следующим основаниям.

        В соответствии со ст. ст. 196, 198 ГПК РФ при принятии решения суд оценивает доказательства, определяет, какие обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены и какие - не установлены, каковы правоотношения сторон, какой закон должен быть применен по данному делу и подлежит ли иск удовлетворению. В мотивировочной части решения суда должны быть указаны обстоятельства дела, установленные судом; доказательства, на которых должны быть основаны выводы суда об этих обстоятельствах; доводы, по которым суд отвергает те или иные доказательства; законы, которыми руководствовался суд.

        Суд при вынесении оспариваемого решения указанные требования закона не выполнил.

В мотивировочной части решения суд лишь ограничился указанием на то, что, Бриних В.А. как гражданин Российской Федерации имеет конституционные права на благоприятную окружающую среду, право на участие в управлении делами государства. Суд неправомерно расценил наличие у Бриниха В.А. конституционных прав как доказательство их нарушения.

        Как видно из протокола судебного заседания, суд, доказательства, представленные участниками судебного разбирательства, исследовал, но в нарушение ст. 67 ГПК РФ, оценку доказательствам не дал, результаты оценки доказательств в решении не отразил. При этом, суд не привел никаких мотивов, по которым одни доказательства приняты в качестве средств обоснования выводов суда, а другие доказательства - отвергнуты судом, а также основания, по которым одним доказательствам отдано предпочтение перед другими.

Между тем, выводы суда первой инстанции обстоятельствам дела не соответствуют.

Доводы, которые привел Бриних В.А. в заявлении в обоснование своих требований, не соответствуют обстоятельствам дела и не основаны на законе.

        Так, Бриних В.А. приводит довод, согласно которому в составе документации, представленной для проведения государственной экологической экспертизы (ГЭЭ) отсутствуют материалы общественных слушаний по материалам ОВОС новой схемы функционального зонирования Сочинского- национального парка. Это обстоятельство действительности не соответствует. Как видно из материалов дела, 25.05.2006г. в г. Сочи были проведены общественные слушания по этому вопросу. О предстоящих слушаниях общественность была проинформирована сообщением в газете «Черноморская здравница».

        Слушания проведены в соответствии с Положением об ОВОС и оформлены документально с составлением протокола, в котором отражены мнения представителей общественности, принимавших участие в общественных слушаниях. Как видно из протокола (л.д. 75), в слушаниях принимали участие 28 человек, которые приняли активное участие в рассмотрении вопроса ОВОС нового функционального зонирования Сочинского национального парка.

То обстоятельство, что Бриних В.А. и отдельные общественные организации в слушаниях участия не приняли, не свидетельствует о неправомочности проведенных слушаний. Материалы общественных слушаний были представлены экспертам вместе с другой документацией для проведения ГЭЭ и учитывались при вынесении экспертного заключения. Таким образом, при проведении ГЭЭ материалов «Обоснование функционального зонирования Сочинского национального парка» принцип гласности и учета общественного мнения был соблюден в соответствии с ФЗ «Об экологической экспертизе».

        Ничем не обоснован и довод Бриниха В.А. о том, что экспертной комиссией не рассмотрены его предложения по изменению функционального зонирования Сочинского национального парка.

Суд в мотивировочной части решения указал, что аргументированные предложения Бриниха В.А. от 10.08.2006г., обосновывающие изменение функционального зонирования Сочинского национального парка, были получены МПР России 17.08.2006г., однако при проведении не были изучены.

        Указанный довод также обстоятельствам дела не соответствует.

        Правоотношения в области ГЭЭ регулируются Федеральным законом № 174-ФЗ от 23.11.1995г. «Об экологической экспертизе», Положением о порядке проведения ГЭЭ, Регламентом проведения ГЭЭ.

Постановлением Правительства Российской Федерации № 400 от 30,07.2000г. установлено, что уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы является Федеральная Служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), которая организует и проводит в установленном порядке ГЭЭ.

Как следует из материалов дела и пояснений Бриниха В.А., ни в Росприроднадзор, ни в экспертную комиссию он предложений не передавал, а сдал в канцелярию МПР России (Министерство природных ресурсов Российской Федерацию). При этом предложения сдал не от своего имени, а от имени общественной организации.

Довод Бриниха В.А. о том, что аргументированные предложения общественных организаций экспертной комиссией не учтены при принятии решения, также ни на чем не основан.

Обязательность отражения мнения и предложений общественных организаций, представленных в уполномоченный орган, в заключении комиссии в разделе «Перечень материалов, представленных на ГЭЭ», или рассмотрения указанных писем на заключительном заседании экспертной комиссии законодательством об экологической экспертизе не предусмотрен.

        Более того,, как видно из материалов дела, в заседаниях экспертной комиссии ГЭЭ присутствовали представители общественности (Крендлин М.Л., Шершнева О.В.).

        Не основаны на законе и доводы Бриниха В.А. о том, что при формировании состава экспертной комиссии были допущены нарушения законодательства.

        Как видно из материалов дела, в состав экспертной комиссии были включены как внештатные эксперты, так и штатные работники Росприроднадзора.

        Согласно ст. 15 ФЗ «Об экологической экспертизе» в состав экспертной комиссии ГЭЭ включаются внештатные эксперты, по согласованию с ними, и в случаях, определенных актами федерального органа исполнительной власти в области экологической экспертизы, могут включаться в качестве экспертов ГЭЭ его штатные сотрудники и штатные сотрудники органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с п. 3 Положения о порядке проведения ГЭЭ (утверждено Постановлением Правительства РФ № 698 от 11.07.1998г.) экспертные комиссии ГЭЭ образуются как из внештатных экспертов, так и штатных сотрудников.

        Таким образом, действующее законодательство не содержит запрета на привлечение в качестве экспертов ГЭЭ сотрудников федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области экологической экспертизы.

Утверждение Бриниха В.А. о необъективности отдельных членов экспертной комиссии, в том числе доктора сельскохозяйственных наук, профессора Новочеркасской государственной мелиоративной академии Ивонина В.М. не подтверждено заслуживающими внимания доводами.

        Действительно,          по          представлениям          соответствующих территориальных органов федерального органа исполнительной власти (п. 14 Положения о ГЭЭ) в состав экспертной комиссии могут включаться эксперты, если при проведении ГЭЭ затрагиваются интересы субъекта РФ.

Вместе с тем, никакие территориальные органы Росприроднадзора с представлением о включении в состав комиссии конкретного эксперта не обращались. Отсутствие такого представления не является нарушением законодательства и препятствием для проведения ГЭЭ федерального уровня не является.

Таким образом, и этот довод Бриниха В.А. о неправомерности непривлечения в состав экспертной комиссии региональных экспертов также несостоятелен и не основан на законе.

        Не существует законодательной нормы, запрещающей присутствие в заседании экспертной комиссии заместителя руководителя Росприроднадзора, поэтому то обстоятельство, что указанный сотрудник Росприроднадзора присутствовал в заседании, не является основанием для признания заключения экспертной комиссии незаконным.

Необоснован довод заявителя о том, что в объект ГЭЭ вносились изменения без доработки объекта экспертизы заказчиком. Изменения в Положение о ФГУ «Сочинский национальный парк» были внесены приказом Министерства природных ресурсов России, исходя из результатов ГЭЭ, утвержденных приказом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области государственной экологической экспертизы -Росприроднадзора.

        Кроме того, заявление Бриниха В.А. не содержит утверждений об ошибочности выводов ГЭЭ об экологической безопасности изменений функционального зонирования Сочинского национального парка.

        Следовательно, его вывод о нарушении его конституционного права на благоприятную окружающую среду также ничем не обоснован.

        Суд удовлетворил заявление Бриниха В.А. только на том основании, что, как указано в мотивировочной части решения «заявитель представил доказательства о наличии у него конституционных прав на участие в управлении делами государства, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии».

        Указанный вывод суда не имеет юридического смысла, так как наличие у гражданина Российской Федерации прав, установленных Конституцией Российской Федерации, не требует доказательств.

Доводов о том, что указанные конституционные права заявителя нарушены, мотивировочная часть судебного решения не содержит.

        Согласно ст. 249 ГПК РФ, обязанность по доказыванию законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагается на орган и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).

        Между тем, в соответствии со ст. 246 ГПК РФ дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными ГПК РФ.

Следовательно, при вынесении решения по делам, возникающим из публичных правоотношений, суд обязан выполнять требования ст. 195 ГПК РФ, согласно которой решение суда должно быть законным и обоснованным. Суд основывает решение только на тех доказательствах, которые были исследованы в судебном заседании.

Судом при вынесении решения требования ст.ст. 195, 196, 198 ГПК РФ не выполнены.

        Решение принято без оценки доказательств, без ссылки на закон, вывод суда не соответствует обстоятельствам дела.

        Согласно ст. 362 ГПК РФ, несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела является основанием для отмены или изменения решения суда в кассационном порядке.

Судебной коллегией обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены на основании тех доказательств, которые имеются в материалах дела, поэтому в соответствии со ст. 361 ГПК РФ, судебная коллегия приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции следует отменить, и не передавая дело на новое рассмотрение, принять новое решение, которым в удовлетворении заявления Брниха В.А. отказать.

На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 361, 362 ГПК РФ, судебная коллегия

        Решение Майкопского городского суда Республики Адыгея от 22 октября 2007года отменить, и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новое решение, которым в удовлетворении заявления Бриниха Валерия Александровича о признании не соответствующим действующему законодательству Российской Федерации порядка проведения государственной экологической экспертизы, осуществляющегося на основании приказов Росприроднадзора № 254 от 20.07.2006г., № 313 от 18.08.2006г. и № 339 от 14.09.2006г.; признании не соответствующим действующему законодательству Российской Федерации порядка формирования и организации деятельности экспертной комиссии государственной экологической экспертизы, осуществляющейся на основании приказов Росприроднадзора № 254 от 20.07.2006г., № 313 от 18.08.2006г. и № 339 от 14.09.2006г.; о признании необоснованным и незаконным невключение в экспертное заключение материалов по учету поступивших от общественных организаций аргументированных предложений по экологическим аспектам хозяйственной и иной деятельности, которые подлежат государственной экологической экспертизе; о признании выводов заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы, утвержденных приказом Росприроднадзора № 355 от 27.С9.2006г.необоснованными, а само заключение - незаконным; о признании недействительным приказ Министерства природных ресурсов России № 239 от 09.10.2006г. «О внесении изменений в Положение о федеральном государственном учреждении «Сочинский национальный парк», отказать.